10 juin 2021

Projet de loi « pour la confiance dans l’institution judiciaire » : une ébauche de statut pour les détenus travailleurs

 


Mots-clés : travail • travail en prison • statut juridique • détenu travailleur • projet de loi « pour la confiance dans l’institution judiciaire »

Le Gouvernement, par la voix de son ministre de la Justice, a présenté en mai 2021 un projet de loi « pour la confiance dans l’institution judiciaire » ayant, entre autres, pour ambition de réformer le travail des personnes détenues. S’il comporte quelques avancées, proposant ainsi une ébauche de statut pour les détenus travailleurs, le texte ne modifie pas fondamentalement la philosophie du travail en prison, lequel reste, d’abord, un outil de gestion du bon ordre en détention.


 



Soumis à l’examen de l’Assemblée nationale en première lecture et voté le 25 mai 2021, le projet de loi « pour la confiance dans l’institution judiciaire » [1] comporte un ensemble de dispositions dédié au régime du travail en prison. L’exposé des motifs de la loi souligne ainsi que le projet de loi « vise également à donner une traduction législative, en matière de confiance dans le service public pénitentiaire, aux engagements pris par le Président de la République à l’occasion de son discours prononcé à l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP) le 6 mars 2018. Le Président de la République souhaitait à cette occasion que « le droit du travail, en étant adapté évidemment à la réalité et aux contraintes de la prison, puisse s’appliquer aux détenus et, à tout le moins, que le lien qui unit l’administration pénitentiaire et le détenu travaillant en son sein soit un lien contractuel avec des garanties qui s’y attachent, et non plus un acte unilatéral avec la négation de tous les droits ». Par le rapprochement avec le droit du travail qu’il opère, ce projet de loi permet de mieux préparer les personnes détenues, majoritairement dépourvues de toute expérience à caractère professionnel, à redevenir des citoyens autonomes et responsables, mais également de revaloriser l’image du travail pénitentiaire à l’extérieur pour attirer des entreprises en recherche d’une démarche de responsabilité sociétale ». L’ambition du texte est assez claire : il est question d’un « rapprochement » avec le droit du travail, et non pas d’une application du droit du travail en prison. On sait qu’en vertu de l’article 717-3 du Code de procédure pénale (Numéro Lexbase : L9399IET), « les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail », ce dont il se déduit que le droit du travail n’est pas, en tant que tel, applicable en prison, exclusion confirmée par la Conseil constitutionnel, notamment dans sa décision du 14 juin 2013 [2]. Or, le projet de loi invite tout au contraire à envisager une application (partielle) du droit travail par une intégration dans le Code de procédure pénale de dispositifs issus du droit du travail ainsi que par le renvoi à certaines dispositions du Code du travail, notamment en matière de durée du travail, de repos, d’heures supplémentaires ou encore de jours fériés. Le projet prévoit également la mise en place d’un contrat d’emploi pénitentiaire en lieu et place de l’acte unilatéral d’engagement qui lie actuellement la personne détenue à l’administration pénitentiaire. Le texte comporte en outre un volet protection sociale, envisageant l’extension des droits à l’assurance vieillesse, l’ouverture de droits à l’assurance chômage et au compte personnel d’activité (à l’exclusion du compte professionnel de prévention), ainsi qu’une meilleure couverture contre les risques accidents et maladies professionnelles ou encore la reconnaissance des droits aux prestations en espèces en matière de maternité, d’invalidé et de décès, à l’exclusion toutefois, pendant la détention, des prestations en cas de maladie. Ces mesures sont appelées à être prises par voie d’ordonnance. Enfin, toujours par ordonnance, le Gouvernement est invité à réglementer les modalités dans lesquelles l’inspection du travail serait amenée à intervenir afin de contrôler l’application des dispositions régissant le travail en détention.

L’ensemble suffira-t-il à élever le détenu travailleur en dignité, à lui ouvrir les droits qui résultent de sa qualité de travailleur et à permettre une concrétisation de l’objectif énoncé par le projet d’une meilleure préparation des personnes détenues à redevenir des « citoyens autonomes et responsables » ? Si les avancées promises par le projet sont certaines, on peut néanmoins douter qu’elles permettent la reconnaissance d’un véritable statut du détenu travailleur, ainsi qu’il sera montré plus avant.

Au préalable, rappelons la situation telle qu’elle se donne à voir aujourd’hui [3] : la prison demeure un point aveugle de la société et de la société du travail en particulier. L’absence de toute forme de contrat de travail ou de régime statutaire encadrant le travail en prison exclut les personnes détenues qui travaillent du bénéfice des droits sociaux, y compris ceux considérés comme fondamentaux. Les détenus travailleurs n’ont droit à aucune indemnité en cas d’arrêt maladie, d’accident du travail ou de chômage partiel. Ils sont totalement tributaires du bon vouloir des concessionnaires qui recourent à leurs services ou non, parfois sans jour de repos hebdomadaire, ou de manière radicalement erratique. Leur rémunération varie de 20 à 45 % du SMIC [4], soit 2,03 euros à 4,56 euros de l’heure (quand elle n’est pas encore moindre dans les faits). La rémunération à la pièce, pourtant aujourd’hui interdite en prison [5], est toujours monnaie courante, en dépit de plusieurs condamnations devant les tribunaux [6]. La majorité des activités proposées en prison sont des tâches sous-payées, répétitives et non-qualifiantes, qui n’ont parfois plus cours à l’extérieur et qui, surtout, dénaturent radicalement l’ambition d’une peine orientée vers la réinsertion et le retour en société. Sans parler de l’absence de toute forme d’expression collective ou de représentation syndicale, interdisant d’envisager une quelconque amélioration des conditions de travail et d’emploi par ces biais.

Face à cette situation qui apparaît à bien des égards aussi anti-démocratique qu’attentatoire à la dignité la plus élémentaire des hommes et des femmes au travail, l’Observatoire International des Prisons-Section Française (ci-après, l’OIP) a dénoncé à plusieurs reprises cette anomie juridique, notamment par la voie d’actions contentieuses. À deux reprises, en 2013[7] et 2015 [8], l’association a saisi le Conseil constitutionnel de questions prioritaires de constitutionnalité relativement à la question de l’exclusion de l’application du droit du travail en prison et à l’absence de tout contrat de travail, et plus largement d’une réglementation propre à encadrer de façon suffisamment précise et respectueuse des droits fondamentaux les relations de travail en prison. L’OIP s’est également associée à des chercheurs et universitaires pour élaborer des « Propositions pour un statut juridique du détenu travailleur », initiative ayant donné lieu à publication dans la revue Droit social en décembre 2019 [9]. Afin de soumettre ces propositions à un débat public, l’association a en outre organisé, en collaboration avec plusieurs laboratoires de recherches, un colloque à l’Assemblée nationale le 27 février 2020 [10], réunissant chercheurs, observateurs, acteurs institutionnels, acteurs de l’insertion par l'activité économique, parlementaires et entrepreneurs.

Aussi, l’intégration dans le projet de loi « pour la confiance dans l’institution judiciaire » de dispositions dédiées au régime du travail en prison se présente, sans conteste, comme une avancée majeure. Toutefois, à l’analyse, outre le caractère relativement inabouti des mesures contenues dans le projet de loi (I.), celui-ci entérine un modèle de flexibilité dans le travail qui n’est pas sans interroger sur les valeurs qu’entend promouvoir le législateur quant aux conditions de travail des détenus. En effet, le projet de loi laisse encore la part belle à la discipline pénitentiaire dans l’accès aux nouveaux dispositifs sans donner aucune place aux détenus travailleurs dans la gestion et l’organisation quotidienne de leurs conditions de travail (II.).

 

I. Une sécurisation inachevée de l’emploi en prison

 

Le dispositif prévu par le Gouvernement se loge sous le Titre III du projet de loi, sous l’intitulé du « Du Service Public Pénitentiaire », et s’articule autour de 5 articles (art. 11 à 14 bis). De l’ensemble, il ressort des nouveautés non négligeables bien qu’à parfaire (A.) et des clarifications sur un certain nombre d’éléments (B.). Mais le projet comporte aussi d’importantes zones d’ombre (C.).

 

A. Les nouveautés

 

Le contrat d’emploi pénitentiaire. L’article 717-3 du Code de procédure pénale (Numéro Lexbase : L9399IET) excluant tout contrat de travail, la nature juridique des relations de travail entre la personne détenue et son « employeur » (qu’il s’agisse de l’établissement pénitentiaire via le service général ou la régie industrielle (RIEP) ou d’un concessionnaire privé) a toujours suscité la discussion. Le projet de loi prévoit au contraire l’introduction d’un article 719-3 précisant que « le travail pour un donneur d’ordre est accompli dans le cadre du contrat d’emploi pénitentiaire régi par la sous-section 3 de la présente section. Les relations entre la personne détenue et le donneur d’ordre sont régies par les dispositions du présent Code et par celles du Code du travail auxquelles les dispositions du présent Code renvoient expressément ». La référence au contrat corrige manifestement l’arbitraire de l’acte d’engagement mis en place par l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 [11], acte unilatéral que les détenus travailleurs sont invités à signer avant d’exercer une activité professionnelle, mais dont le contenu est purement informatif et formel quant à leurs droits et obligations. L’article 33 a ainsi vocation à être abrogé (art. 13). Toutefois, précisons immédiatement que le contrat prévu par le projet de loi n’est pas un contrat de travail au sens générique du terme, mais un contrat spécifique « d’emploi pénitentiaire » régi par une sous-section spéciale. Surtout, le nouvel article 719-3 apparaît peu informatif quant aux formes contractuelles pouvant être proposées et quant aux garanties qui les entourent : rien n’est dit, par exemple, sur les possibilités de temps partiel ou sur l’encadrement du contrat à durée déterminée (CDD). Il serait à ce titre utile de préciser au stade de la loi, et non uniquement par décret [12], le contenu du contrat d’emploi pénitentiaire ainsi que les formes contractuelles d’emploi, leurs spécificités et les conditions de recours.

Par application de la sous-section 3, le contrat d’emploi pénitentiaire ne peut être conclu que si la personne détenue a été préalablement classée au travail puis affectée à un poste [13] (nouvel art. 719-8). Serait également prévue une convention annexée au contrat, liant le détenu travailleur, le chef d’établissement pénitentiaire et le donneur d’ordre (lorsque celui-ci n’est pas l’administration pénitentiaire) aux fins de déterminer les obligations respectives des parties et prévoir les modalités de remboursement par le donneur d’ordre des rémunérations et cotisations avancées par l’établissement (nouvel art. 719-9 al. 2). Par la suite, le projet prévoit que la durée du contrat sera fixée en tenant compte de la mission ou du service confié (art. 719-9, al. 3), que le contrat prévoira une période d’essai (nouvel art. 719-10) et il précise les conditions de ruptures du contrat (nouvel art. 719-11, I). Enfin, le nouvel article 719-12, II, instaure des causes de suspension du contrat tandis qu’un article 719-13 attribue compétence à la juridiction administrative pour tout litige lié au contrat et à la convention, le cas échéant.

Enfin, le projet de loi envisage différents évènements pouvant affecter la vie du contrat d’emploi pénitentiaire, à savoir la fin de la détention et le transfert de la personne détenue dans un autre établissement (nouvel art. 719-11, I). Ainsi, dans l’hypothèse où le donneur d’ordre n’est pas l’administration pénitentiaire (AP), il est prévu qu’avant qu’il ne soit mis fin au contrat en raison du terme de la détention, le chef d’établissement, « s’il l’estime approprié et après avoir recueilli l’accord de la personne détenue », sollicite du donneur d’ordre qu’il examine la possibilité de conclure avec le travailleur, à l’issue de sa détention, un contrat de travail permettant la poursuite de la même activité ou d’une autre activité pour ce même donneur d’ordre. En cas de transfert d’établissement, par ailleurs, et lorsque le donneur d’ordre est l’AP, toujours à l’initiative du chef d’établissement et avec l’accord de la personne détenue, le chef du nouvel établissement peut être invité à se prononcer sur la possibilité de conclure un nouveau contrat d’emploi pénitentiaire permettant à la personne de continuer à exercer un travail du même ordre que celui qu’elle exerçait dans le premier établissement. Dans l’hypothèse où le donneur d’ordre n’est pas l’AP, si le travail de la personne détenue reste matériellement possible malgré son transfert, le contrat peut être également maintenu sous réserve du commun accord du donneur d’ordre et du travailleur et de l’avis favorable du chef d’établissement depuis lequel la personne est transférée. Le maintien du contrat d’emploi pénitentiaire en cas de transfert ou sa possible « transformation » en contrat de travail à l’issue de la détention participent certainement de l’objectif de réinsertion. À ce titre, ces dispositions constituent un apport notable. Toutefois, le pouvoir important laissé au chef d’établissement interpelle, en particulier lorsqu’il est question que le contrat d’emploi pénitentiaire ouvre vers un contrat de travail à l’issue de la détention – pourquoi la signature d’un contrat de travail avec un employeur privé nécessiterait-elle l’assentiment (la bénédiction ?) de l’administration pénitentiaire ? Juridiquement, rien n’empêchera en réalité l’employeur d’embaucher l’ancien détenu. Le dispositif imaginé par le projet de loi est ainsi surtout révélateur de la philosophie générale qui l’imprègne, qui continue de lier la question du travail à celle de la discipline carcérale [14].

 

L’ouverture de droits sociaux attachés au contrat. L’article 14 du texte prévoit l’ouverture ou l’amélioration de certains droits sociaux au profit des personnes détenues, en particulier : la fixation d’une assiette minimale de cotisations pour l’acquisition de droits à l’assurance vieillesse, en vue de pallier la très grande difficulté à valider des trimestres au vu de la faiblesse des rémunérations ; l’affiliation des détenus travailleurs au régime de retraite complémentaire [15] ; l’ouverture de droits à l’assurance chômage à l’issue de la détention ; la possibilité de bénéficier des prestations en espèces des assurances maternité, invalidité et décès, ainsi que celles de l’assurance maladie, mais uniquement à l’issue de la détention pour ces dernières ; la possibilité d’être indemnisé pendant la détention en cas d’accident du travail et de maladie professionnelle (AT-MP) ; l’ouverture d’un compte personnel d’activité afin d’alimenter le compte personnel de formation et un compte d’engagement citoyen.

Si ces avancées sont louables, plusieurs points retiennent l’attention. D’abord, certains droits sont exclus du projet de loi : l’indemnisation en cas de maladie non professionnelle, l’indemnisation en cas de chômage technique ou partiel lors de diminutions de l’activité, les congés payés [16]. Rien ne justifie pourtant d’exclure l’ouverture de droits aux prestations en espèces de l’assurance maladie en cas d’arrêt de travail, alors même, en outre, que de tels droits seraient reconnus en cas d’AT-MP. De même, la baisse temporaire d’activité devrait être indemnisée afin de garantir un revenu minimum aux personnes détenues qui travaillent. Par ailleurs, l’ouverture d’un compte d’engagement citoyen destiné à valoriser l’activité bénévole de certaines personnes détenues est susceptible de conforter et pérenniser des situations dans lesquelles les intéressés pallient les carences de l’administration pénitentiaire : il en est ainsi par exemple des détenus qui servent d’interprète (au mépris de la confidentialité des échanges) et de ceux contraints d’endosser le rôle d’auxiliaires de vie pour les personnes malades ou en situation de handicap dont ils partagent la cellule.

 

Un encadrement de la rémunération et du temps de travail. La sous-section 4 prévoit également des dispositions spécifiques en matière de durée du travail, repos, jours fériés et rémunération. Le nouvel article 719-14 précise que le montant minimal de la rémunération et les règles relatives à la répartition des produits du travail des personnes détenues seront fixés par décret et que la rémunération du travail des personnes détenues ne peut être inférieure à un taux horaire également fixé par décret et indexé sur le salaire minimum de croissance, défini à l’article L. 3231-2 du Code du travail (Numéro Lexbase : L0825H9G).

À la suite, le nouvel article 719-15 énonce que seront définies par décret : les durées maximales quotidienne et hebdomadaire de travail effectif de la personne détenue ainsi que les conditions dans lesquelles peut être mis en place un dispositif d’aménagement du temps de travail sur une durée supérieure à la semaine ; la durée du travail effectif à temps complet ; le régime des heures supplémentaires ; le régime des temps de pause, du repos quotidien, du repos hebdomadaire et des jours fériés.

 

Des dispositions éparses. Le texte prévoit encore un certain nombre de mesures ayant vocation à aligner le régime du travail en détention sur ce qui se fait à l’extérieur, et notamment : la prise en compte des personnes en situation de handicap avec une garantie d’égalité de traitement en matière d’accès et de maintien dans l’activité professionnelle, ainsi que l’implantation d’ESAT (établissement et service d’aide par le travail) dans les établissements pénitentiaires ; le développement d’ateliers en mixité permettant de favoriser l’accès des femmes au travail (art. 14, I, 2°). Une hypothèse de travail davantage tournée vers l’extérieur est enfin prévue à travers la possibilité d’effectuer une période de mise en situation professionnelle en milieu libre, au sein d’une entreprise, d’une administration ou d’une structure associative (nouvel art. 719-16).

 

B. Les clarifications

 

À grands traits, le travail pénitentiaire repose à l’heure actuelle sur deux principes : le bon vouloir du pourvoyeur de travail (qu’il s’agisse de l’AP pour le service général ou la RIEP ou des concessionnaires pour les services extérieurs), d’une part, la puissance de la discipline carcérale face aux droits issus du travail, d’autre part. Pour tenter de remédier à ce grand champ d’arbitraire, le projet de loi livre des éléments sur les grandes étapes du déroulement du travail en prison : l’embauche, l’exécution, et la rupture.

 

L’embauche. Relativement à l’embauche, le projet de loi propose de distinguer deux phases. Ce faisant, le projet entérine les pratiques des établissements pénitentiaires [17] qui distinguent le classement du détenu puis son affectation. Le classement de la personne détenue (nouvel art. 719-6, al. 1) correspond à la décision d’inscription du travailleur sur la liste des personnes qui demandent à travailler. L’affectation du détenu travailleur permet d’accéder concrètement au travail. Dans ce cadre, si une personne détenue exprime son souhait de travailler, sa demande sera examinée en Commission disciplinaire unique (CPU). À l’issue de la CPU, le chef d’établissement prendra une décision de classement au travail, qui revient à une autorisation de travail. Le projet de loi précise, et c’est une avancée, que le refus de classement devra être motivé et pourra faire l’objet d’un recours. Si la décision de classement est favorable, elle entraîne une procédure d’orientation vers un ou plusieurs des régimes de travail possibles : le service général, le travail en concession, le service de l’emploi pénitentiaire, une structure d’insertion par l’activité économique pour les personnes les plus éloignées de l’emploi ou une entreprise adaptée pour les personnes en situation de handicap et/ou l’apprentissage (qui est introduit par la réforme à titre expérimental (art. 14 bis)). Si un ou des postes sont disponibles, les personnes détenues qui souhaitent y prétendre devront réaliser une série d’entretiens professionnels avec le donneur d’ordre.

Si l’issue de ces entretiens est positive, une décision d’affectation (nouvel art. 719-6 al. 2) peut alors être prise par le chef d’établissement. Elle représente la véritable entrée dans le travail et déclenche la signature d’un contrat d’emploi pénitentiaire par la personne détenue et le donneur d’ordre. A l’inverse de la décision de classement, cependant, la décision d’affectation ne peut pas faire l’objet d’un recours, ce qui limite grandement, alors, la possibilité pour le travailleur de faire valoir ses droits d’accéder au travail. La justification selon laquelle, à l’extérieur, les employeurs sont libres de leur décision de recrutement sans avoir à les motiver parait en décalage avec les réalités de la détention et passe sous silence l’obligation qui incombe à l’administration en termes de réinsertion des personnes détenues.

 

L’exécution. Concernant l’exécution du contrat, le projet est assez bref. Les précisions apportées concernent en réalité les périodes de suspension du contrat d’emploi pénitentiaire. Ainsi, le texte prévoit des possibilités de suspension du contrat, soit par le donneur d’ordre, notamment en cas d’incapacité temporaire de travail pour raison médicale ou de baisse temporaire d’activité, soit par l’administration, notamment pour des motifs disciplinaires ou liés au bon ordre et à la sécurité de l’établissement. Rien n’est dit cependant sur l’indemnisation du travailleur au cours des périodes de suspension, notamment en cas de baisse temporaire d’activité [18].

 

La rupture. L’exclusion du travailleur détenu de l’activité de travail confine, bien souvent, à l’arbitraire et au fait du prince. Pour remédier à cette situation, le texte liste les motifs de fin du contrat par le donneur d’ordre, laquelle entraîne automatiquement la désaffectation (nouvel art. 719-11). Parmi ces motifs, on trouve la rupture d’un commun accord, à l’initiative de la personne détenue, la fin de la détention, le transfert définitif du détenu dans un autre établissement, la faute disciplinaire, la force majeure, le motif économique (ou tenant aux besoins du service pour le service général), l’inaptitude et l’insuffisance professionnelles, et le non-respect de l’accompagnement socioprofessionnel proposé (dans le cadre d’un accompagnement par une structure d’insertion par l’activité économique (SIAE) ou une entreprise adaptée (EA)). Pour ces deux derniers motifs, il est prévu que le donneur d’ordre, préalablement à la rupture du contrat, mette le détenu travailleur en mesure de présenter ses observations (nouvel art. 719-11, II).

Il est à noter, en outre, comme en matière de suspension du contrat [19], un certain ordonnancement des rapports de pouvoir au stade de la rupture. Ainsi, lorsque le contrat est signé par l’établissement pénitentiaire, toutes les prérogatives de rupture sont dévolues à ce dernier. Lorsque le contrat est signé par une structure d’insertion, l’agence du TIG (travail d’intérêt général) ou un concessionnaire, les compétences dépendent du motif de rupture. Pour les infractions aux règles de la prison (fautes disciplinaires), la compétence est attribuée au chef d’établissement qui doit alors convoquer une commission de discipline. Lorsque la rupture du contrat est motivée par une cause inhérente au travailleur (inaptitude, faute ou insuffisance professionnelle), par une cause économique ou un cas de force majeure, le donneur d’ordre est compétent.

 

Le projet de loi emporte donc une amélioration des droits des détenus travailleurs, en particulier quant aux prérogatives dont ils disposent pour contester les décisions qui les intéressent. L’on ne peut cependant manquer de souligner les zones d’ombres qui subsistent en creux du projet.

 

C. Les zones d’ombres

 

Une coexistence des pouvoirs source d’incertitudes. Le projet prévoit que lorsque le donneur d’ordre est l’Administration, le contrat d’emploi pénitentiaire est conclu entre le chef d’établissement et la personne détenue (nouvel art. 719-9). Lorsque le donneur d’ordre n’est pas l’AP, les parties au contrat sont la personne détenue et le représentant légal du donneur d’ordre. L’AP n’est pas pour autant absente ; bien au contraire, selon le texte, en toutes hypothèses, « le travail est accompli sous le contrôle permanent de l’administration pénitentiaire » (nouvel art. 719-2). Le détenu est alors soumis à deux pouvoirs - celui du donneur d’ordre et celui du chef d’établissement - dont la coexistence suscite des difficultés d’articulation. Le projet de loi entend régler celles-ci par l’établissement d’une convention, annexée au contrat d’emploi pénitentiaire qui place l’observateur dans un état de perplexité. La convention annexée au contrat se présente comme tripartite, puisque signée par les parties au contrat ainsi que par le chef d’établissement. Un flou important entoure toutefois son contenu puisqu’il est simplement prévu qu’elle « détermine les obligations respectives de l’établissement, du donneur d’ordre et la personne détenue », la seule précision apportée par le texte étant relative aux modalités de remboursement par le donneur d’ordre des rémunérations et cotisations avancées par l’établissement. La convention a-t-elle notamment vocation à clairement délimiter les compétences en matière de rupture du contrat d’emploi pénitentiaire ? Cela serait souhaitable pour éviter des décisions « contre-productives ». En effet, une décision de désaffectation venant du donneur d’ordre pourrait contredire la volonté d’un chef d’établissement d’offrir une réinsertion pour un détenu. Inversement, la rupture du contrat du détenu travailleur pour des faits liés à la prison pourrait nuire, non seulement à l’intéressé, mais aussi au donneur d’ordre qui se verrait privé d’un travailleur sérieux. Les difficultés d’articulation des deux sources de pouvoir (et finalement d’intérêt) ne sont donc pas levées par le projet de loi. Enfin, outre l’imprécision sur le contenu de la convention annexée au contrat, ce sont aussi les conséquences de son non-respect qui est source de grande incertitude. Rien n’est prévu sur ce point. En définitive, le projet de loi présente des insuffisances sur un point essentiel : l’identification de l’employeur.

 

La trop grande place laissée au décret. Des thèmes aussi cruciaux que la rémunération et la durée du travail sont pour ainsi dire intégralement renvoyés au décret [20]. En matière de rémunération, la question reste ainsi entière des taux de rémunération et du caractère souvent inique des sommes versées au détenu travailleur. À l’évidence, le renvoi à un décret n’apparaît pas comme une garantie suffisante à résoudre la question des salaires. De même, dans le domaine du temps de travail, le renvoi à de futurs décrets interroge : cela emporte-t-il un régime spécial du temps et de la durée du travail en prison ? Ou bien le Code du travail servira-t-il de référence sur ces aspects, en tout état de cause ? En ce dernier cas, on ne voit pas bien la pertinence d’un renvoi au décret.

 

II. La (double) flexibilité du travail en prison

 

Malgré les apports précédemment mentionnés, le projet de loi, outre les limites déjà relevées, ne remet pas en cause le déséquilibre persistant entre les contraintes qui pèsent sur le détenu travailleur et les obligations faites à l’administration et au donneur d’ordre quand celui-ci n’est pas le chef d’établissement. Le texte reste, dans sa philosophie, très éloigné de l’intention exprimée par le Gouvernement et le législateur de rapprocher le travail en détention du droit commun et d’en faire un outil de réinsertion. Les dispositions liminaires inscrites au nouvel article 719-2 en témoignent : si le travail des personnes détenues vise « à préparer l’insertion ou la réinsertion professionnelle de la personne détenue en créant les conditions de son employabilité », il concourt également « à la mission de prévention de la récidive confiée au service public pénitentiaire » et surtout, demeure accompli « sous le contrôle permanent de l’administration pénitentiaire, qui assure la surveillance des personnes détenues, la discipline et la sécurité́ sur les lieux de travail », permettant notamment à l’administration pénitentiaire, au motif du maintien du bon ordre et de la sécurité, de suspendre l’activité de travail, ou encore d’y mettre un terme. Si bien qu’en réalité, le paradigme qui gouverne le travail en prison tend à se consolider dans la voie d’une double flexibilité : économique, d’une part, du point de vue des conditions de travail, disciplinaire, d’autre part, du point de vue de l’arbitraire qui s’immisce au sein du contrat au nom du maintien de l’ordre pénitentiaire.

 

A. Le travail, objet de flexibilité

 

Le texte entérine le modèle de la flexibilité en prévoyant d’ajuster la durée du travail aux besoins des donneurs d’ordre, sans prévoir les garanties et protections qui devraient venir compenser cette précarité. Deux mesures phares l’attestent.

 

La durée du travail ne fait l’objet d’aucun plancher. Si des durées maximales, des pauses et la rémunération du temps de travail sont prévues sur le principe, rien n’est dit d’une durée minimale et de la répartition horaire du travail. On imagine aisément que la majorité des détenus ayant accès à un travail exerceront à temps partiel, sans qu’aucune garantie ne soit cependant énoncée sur ce type de contrat. Pourtant, lorsqu’il est question de contrat de travail à temps partiel (qu’il s’agisse d’un CDI ou d’un CDD), une règle fondamentale s’impose hors de la prison : celle de la prévisibilité des horaires convenus, de telle sorte à offrir au travailleur une garantie et une prévision sur son salaire. L’article L. 3123-27 du Code du travail (Numéro Lexbase : L6808K9Z) prévoit ainsi une durée minimale de travail de 24 heures par semaine, portée, le cas échéant, à l’équivalent mensuel de cette durée (soit 104 heures). Le projet de loi prévoit encore que la durée du travail peut être strictement égale au volume de travail proposé. Le nouvel article 717-9, alinéa 3 dispose que « la durée du contrat d’emploi pénitentiaire est fixée en tenant compte de la durée de la mission ou du service confié à la personne détenue ». Le texte n’évoque cependant pas un volume global ou collectif de travail, mais une mission individuelle : ainsi, la durée de l’emploi de chaque travailleur peut être strictement égale aux besoins de l’entreprise. Si le modèle de CDD envisagé est celui du CDD de mission, à objet défini, il convient de rappeler que le recours à ce type de contrat est, en droit du travail, strictement encadré et qu’il ouvre droit à une indemnité de fin de contrat de 10% du salaire brut. Une telle indemnité n’est pourtant nullement prévue dans le projet de loi. Plus largement, le texte reste silencieux sur une durée minimum garantissant un revenu minimum. Il s’agit là d’une lacune importante.

 

Le contrat pénitentiaire peut être suspendu en cas de baisse temporaire de l’activité. Le nouvel article 719-12, II prévoit que le contrat d’emploi pénitentiaire pourra être suspendu « en cas de baisse temporaire d’activité ». Il apparaît essentiel que cette notion soit strictement précisée et encadrée : quels critères objectifs permettront d’acter d’une « baisse temporaire d’activité » ? Surtout, cette disposition soulève un problème de fond : la suspension du contrat entraîne la suspension du versement de la rémunération et aucune indemnisation, de type activité partielle, n’est prévue. C’est donc au détenu travailleur de supporter les risques de la variation d’activité, le donneur d’ordre pouvant dès lors ajuster strictement le coût du travail à l’activité. Cette conception du travail est précisément celle du XIXe siècle contre laquelle tout le droit du travail s’est construit. Le principe en matière de chômage partiel (dit aujourd’hui « activité partielle ») - qui devrait s’appliquer également aux personnes détenues - est celui d’une indemnisation du travailleur, avec une prise en charge de l’État. Dans son avis du 22 décembre 2016, relatif au travail et à la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) avait préconisé à ce sujet « l’insertion généralisée dans les contrats de concession d’une obligation de verser des indemnités de chômage partiel aux travailleurs concernés ». Le projet de loi actuel apparaît comme un support tout à fait pertinent pour donner corps à cette préconisation. Le sujet est cependant absent. S’en défendant implicitement, le texte promeut une logique qui prétend répondre aux spécificités de la détention : pour attirer les entreprises, il faudrait leur assurer une main d’œuvre à bas coût rendue possible par des rémunérations basses, mais aussi par l’ajustement le plus serré du versement des salaires à l’existence d’un travail à effectuer. Outre que cette politique n’a pas montré son efficacité, elle fait fi d’un principe fondamental : le travail, en plus des garanties de l’emploi et de l’accès à un statut, doit offrir des garanties de rémunération.

 

B. Le travail, instrument de la discipline pénitentiaire

 

Le changement de paradigme affiché par le Gouvernement, avec un travail qui serait dorénavant moins tourné vers le dedans que le dehors, détaché de la peine et davantage orienté vers l’insertion ou la réinsertion, ne trouve pas de véritable concrétisation dans le texte de loi proposé. Outre que le texte ne dit rien sur les motifs de classement ou de refus de classement, il reste totalement muet sur la question des droits collectifs des détenus travailleurs.

 

L’influence du champ disciplinaire et sécuritaire dans le déroulement de la relation de travail. Le projet de loi soumet clairement l’accès et le maintien au travail de la personne détenue à son bon comportement en détention, et ce, indépendamment de sa conduite sur son lieu de travail. On s’éloigne ici de la tendance amorcée depuis la fin des années 1980 consistant à déconnecter le travail de la peine et à en faire un instrument d’émancipation et de réinsertion.

D’une part, le projet de loi (nouvel art. 719-7) consacre un durcissement disciplinaire opéré par voie réglementaire en 2019 en prévoyant que le chef d’établissement peut mettre fin au classement au travail ou à l’affectation sur un poste de travail en cas de faute disciplinaire, sans exiger que la faute ainsi sanctionnée ait été commise au cours ou à l’occasion de l’activité professionnelle. Selon le texte, le chef d’établissement pourra également suspendre le classement à titre disciplinaire « pour une durée qu’il détermine », c’est-à-dire sans être a priori tenu par la durée maximum de huit jours actuellement prévue par l’article R. 57-7-34 du Code de procédure pénale (Numéro Lexbase : L3146LP9).

D’autre part, le projet de loi donne pouvoir au chef d’établissement de suspendre l’affectation sur un poste de travail « pour des motifs liés au maintien du bon ordre, à la sécurité de l’établissement pénitentiaire ou à la prévention des infractions ». Un tel pouvoir de suspension est formellement absent des textes applicables actuellement. Mais le Conseil d’État l’a déjà reconnu au chef d’établissement, au titre de ses pouvoirs de police : « le chef d’un établissement pénitentiaire dispose, au titre de ses pouvoirs de police, de la faculté de suspendre une décision de classement dans un emploi afin d’assurer le maintien de l’ordre public et de la sécurité de l’établissement ou encore la protection de la sécurité des personnes, y compris de celle du détenu classé, pour une durée strictement proportionnée à ce qu’exige le but qui justifie cette mesure provisoire » [21]. Le projet de loi vient donc intégrer dans la loi une jurisprudence moins favorable à la personne détenue, sans en outre reprendre l’unique garantie formellement posée par le Conseil d’État dans sa décision, à savoir l’exigence de stricte proportionnalité de la durée de la mesure provisoire de suspension.

Ainsi, l’influence du champ disciplinaire et sécuritaire dans le déroulement de la relation de travail demeure centrale, par le jeu d’un ensemble de mécanismes qui met l’administration pénitentiaire en pouvoir de contrecarrer la valeur du contrat et du statut y afférent. En cela, la conclusion d’un contrat d’emploi pénitentiaire apparaît comme un tigre de papier, puisque la force obligatoire du contrat est directement dépendante du classement et de l’affectation.

 

Le silence sur les droits collectifs. La responsabilisation des personnes détenues - intimées de bien se comporter en détention si elles veulent conserver leur emploi - reste à sens unique. Ainsi, aucune évolution n’est prévue en termes de dialogue social, pourtant si loué à l’extérieur. La réforme prévoit que l’expression collective reste encadrée par l’article 29 de la loi pénitentiaire de 2009. En vertu de cet article, les personnes détenues doivent être consultées sur les activités qui leur sont proposées, y compris le travail. Le décret d’application - adopté près de cinq ans plus tard [22] - a toutefois considérablement réduit la portée de ces dispositions en renvoyant la fixation des modalités d’organisation des consultations aux règlements intérieurs des établissements et, ce faisant, à la discrétion des directeurs d’établissements. En 2016, le CGLPL relevait que « lors des visites d’établissements pénitentiaires, les contrôleurs n’ont pas observé de mise en œuvre concrète de ces dispositions concernant le travail » [23]. À cela, s’ajoute l’interdiction de se réunir, de se syndiquer et de s’exprimer collectivement. Pire encore, le fait de contester des conditions de travail peut faire l’objet de sanctions disciplinaires, comme le déclassement d’un emploi [24]. Certes, pour des raisons de sécurité, les droits collectifs des travailleurs, consacrés, rappelons-le, aux niveaux constitutionnel et supranational, ne peuvent s’exercer sans aménagement en prison. Un projet de loi réformant, entre autres, le travail en prison était le lieu idoine pour penser un régime adapté de ces droits. Il est regrettable que le texte soit muet sur ce point.

 

Au terme de ce tour d’horizon, on ne peut manquer de reconnaître au Gouvernement, à travers son projet de loi, une volonté d’améliorer le régime du travail en prison, initiative qui mérite d’être soutenue et approuvée. Cependant, l’on ne peut également omettre de relever le sentiment mitigé qui ressort de l’analyse du contenu du texte : le travail en prison parait, aujourd’hui, au milieu du gué. Prenant au sérieux l’ambition des pouvoirs publics de considérer la question du travail en prison, l’on pourrait, avec d’autres, inviter le législateur à aller encore plus loin. Car une réglementation et une gestion saines, dignes et conformes aux intérêts de la société est possible à propos du travail en prison. Pour cela, il conviendrait d’emprunter la voie d’une véritable politique de l’emploi pénitentiaire gérée et pilotée par un service public de l’emploi pénitentiaire [25]. La centralisation de l’offre de travail par un organisme public permettrait une meilleure répartition du volume de travail, la possibilité d’amortir les périodes de forte activité ou, à l’inverse, de plus faible activité. Elle permettrait également de développer une politique de l’offre de travail en nouant des partenariats durables et souples avec des acteurs de l’économie sociale et solidaire. L’emploi des personnes détenues serait ainsi plus stable, plus formateur, et plus rémunérateur, et serait alors à même de remplir son objectif de réinsertion. Espérons alors que le législateur saura poursuivre son chemin en écoutant également les voix de celles et ceux qui promeuvent le respect de la dignité des hommes et des femmes au travail, quelle que soit leur condition.

 

[2] Cons. const., 14 juin 2013, décision n° 2013-320/321 QPC (Numéro Lexbase : A4732KGD).

[3] Ph. Auvergnon, V° Travail pénitentiaire, Rép. trav. Dalloz, octobre 2018.

[4] CPP, art. D. 432-1 (Numéro Lexbase : L9800LBL).

[5] Décret n° 2010-1635 du du 23 décembre 2010, portant application de la loi pénitentiaire et modifiant le Code de procédure pénale (Numéro Lexbase : L9923INT).

[6] Ph. Auvergnon, V° Travail pénitentiaire, préc., n° 103.

[7] Cons. const., 14 juin 2013, décision n° 2013-320/321 QPC, préc.

[8] Cons. const., décision n° 2015-485 QPC du 25 septembre 2015 (Numéro Lexbase : A6743NPG).

[9] Ph. Auvergnon, M. Crétenot, N. Ferran, C. Wolmark, Propositions pour un statut juridique du détenu travailleur, Droit social, 2019, p. 1075 et s..

[10] Colloque organisé à l’Assemblée nationale, Repenser le travail en prison - Contenu, organisation et droits des détenus travailleurs, 27 février 2020 [programme].

[11] Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire (Numéro Lexbase : L9344IES).

[12] Sur la place trop grande laissée au décret, v. infra.

[13] V. infra.

[14] V. infra, II-B.

[15] La Cour de cassation a refusé de reconnaître aux détenus le droit à la retraite complémentaire au motif que l’article L. 912-1 du Code de la Sécurité sociale (Numéro Lexbase : L0678IZ7) la « réserve aux salariés » (Cass. civ. 2, 11 octobre 2006, n° 05-10.634, FS-P+B Numéro Lexbase : A7741DR7).

[16] Le Conseil d’État a lui-même récemment rejeté le recours porté par l’OIP contre le refus implicite du Premier ministre d’édicter des dispositions règlementaires reconnaissant aux personnes détenues exerçant une activité professionnelle le droit de bénéficier de congés payés (CE, 1ère et 4ème ch.-r., 30 novembre 2020, n° 431775 Numéro Lexbase : A6539393).

[17] Ph. Auvergnon, V° Travail pénitentiaire, préc., n° 80.

[18] V. supra.

[19] V. supra.

[20] V. supra.

[21] CE 9° et 10° ch.-r., 15 décembre 2017, n° 400822 (Numéro Lexbase : A1338W83).

[22] Décret n° 2014-442 du 29 avril 2014, portant application de l'article 29 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire (Numéro Lexbase : L0919I3G) ; CPP, art. 57-9-2-1 (Numéro Lexbase : L0972I3E) et s..

[23] Avis préc. Lors du colloque de février 2020 (préc.), dans le cadre d’une table ronde consacrée aux droits collectifs, Flavie Rault, directrice adjointe de la prison de la Santé à Paris et secrétaire générale du Syndicat national des directeurs pénitentiaires CFDT, a elle-même avoué ne pas avoir pensé à consulter les détenus sur leur activité de travail.

[24] Pour un exemple, TA Rennes, 10 octobre 2014, n° 1205245.

[25] C’est le sens de la proposition de Ph. Auvergnon et a., préc..

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